La recomposition territoriale du pouvoir

 
Quatrième de couverture

Politique en Méditerranée

À l’heure où les regards commencent à se porter sur la Méditerranée, son bassin occidental bordé notamment par les côtes de trois grands pays européens (Italie, France et Espagne), fait figure de cœur battant.

Baignant dans les eaux calmes de celui-ci se trouvent des îles que le destin a placées dans des situations politiques comparables bien que distinctes. Des Baléares à la Sicile en passant par la Corse et la Sardaigne, divers types de sociétés aux institutions, aux économies, aux cultures et aux langues différentes, dessinent un large éventail de cas de figure. Dans le cadre d’une Europe dont l’une des tendances est le renouvellement des relations entre régions et États, les rapports au politique ont évolué au point de fonder une véritable recomposition territoriale du pouvoir. Aujourd’hui, les États composent avec des réalités supranationales mais aussi avec les revendications locales pour définir de nouvelles règles du jeu politique.

Extrait

Introduction générale

Aussi féconde soit-elle, la mieux construite des conceptualisations peut toujours générer un même regret : celui de traduire, en un ou en quelques mots, un phénomène d’une complexité semblant inépuisable. Parmi d’autres, le pouvoir politique peut être présenté comme un concept plutôt simple, alors que même en adoptant une acception restrictive de la politique, la variabilité de ses formes apparaît infinie. Cela résulte d’abord des fonctions fondamentales spécifiques du pouvoir politique, à savoir la réalisation du bien commun à travers les garanties de la concorde intérieure et de la sécurité extérieure de la collectivité. Certes, ces fonctions impliquant la totalité du corps politique et la survie de celui-ci, elles requièrent à la fois continuité et unité. Toutefois, sauf à imaginer une société totalement figée et insensible à son environnement extérieur, les conditions de cette concorde et de cette sécurité sont contingentes par nature, dépendantes des détenteurs de l’autorité, des conflits politiques et/ou sociétaux, des menaces étrangères, etc. La mutabilité participe ainsi de l’essence du pouvoir politique, d’autant que ce dernier ne peut être résumé à travers son socle, ce pouvoir suprême et indivisible dont procéderaient tous les autres et que l’on nomme souveraineté. Quand bien même connaîtrait-il ce fondement ultime, le pouvoir politique s’exerce toujours à travers une multitude d’acteurs, de structures et de moyens, laquelle est parfois enchevêtrée, imprévisible ou insaisissable.

L’État comme processus de monopolisation
Concentrer l’exercice de ce pouvoir n’en fut pas moins l’ambition poursuivie par des générations de gouvernants européens, présupposant la construction d’institutions idoines, propres à faire respecter sur l’ensemble d’un territoire la prééminence absolue de celui qui s’en voudrait le maître. Les États européens sont les produits de cette ambition, alors que leurs développements contribuèrent à renouveler celle-ci au fil des siècles. L’État finit ainsi par apparaître comme le lieu hégémonique du pouvoir politique, comme le « dieu mortel » que Hobbes appelait de ses vœux, capable d’exercer sa surveillance et sa domination sans discontinuité temporelle et en tout point du territoire. Néanmoins, s’il est manifeste que cette représentation est idéalisée, on ne rappelle jamais assez que les appareils étatiques actuels, d’une dimension et d’une complexité si impressionnantes qu’elles confinent souvent à la confusion, sont l’œuvre laborieuse des siècles et des hommes. L’État étant le fruit d’une évolution millénaire, la diversité des réalités que l’on a recoupées derrière cette dénomination n’est peut-être pas lointaine de celle que l’on range derrière le pouvoir politique. L’histoire du mot est connue, tout comme sa consécration due à Machiavel, mais penser l’État et en dater la naissance reste une tâche des plus périlleuses, qui donna lieu aux interprétations les plus contradictoires.

Un historien tel que Braudel affirma qu’« il y a toujours eu un État, comme il y a toujours eu, dans l’histoire des hommes, une monnaie, un crédit, un capital, voire un capitalisme… ». Dans cette acception, toute autorité centrale, différenciée, incarnant l’unité plus ou moins factice d’un territoire et d’un groupe humain mériterait ce titre. Il s’agit ici du « sens le plus général » que Duguit donnait au concept, faisant de l’État le reflet de la partition entre gouvernants et gouvernés. A contrario, il fut soutenu que l’État se définirait par la souveraineté, laquelle ne devrait absolument pas être confondue avec la possession du pouvoir législatif. Ainsi, il se distinguerait aussi bien du royaume médiéval que des diverses formes de fédérations ; ces dernières ne connaissant pas la souveraineté et ne pouvant donc prétendre à cette dignité. Cependant, les oppositions ne suivent pas une logique disciplinaire, puisque ce sont les appréciations de deux juristes que nous venons de confronter, et que celles-ci sont loin de retranscrire la richesse des prises de position. Pour exemple, Georges Scelle défendait une opinion assise sur la contingence, soutenant « que le critère de fait du phénomène étatique reste un critère relatif résultant des données changeantes de l’histoire et de la politique, valable à un moment donné pour une collectivité donnée, susceptible de s’évanouir et de reparaître selon les avatars internes et externes de cette collectivité ».

Il semble illégitime de qualifier d’État « toute forme politique plus ou moins constituée, comme si les différences qui séparent l’Empire Han et l’État-nation occidental contemporain étaient secondaires ou marginales et ne méritaient pas, en tout état de cause, d’affecter le processus de conceptualisation » 13. Toutefois, soutenir qu’un événement distinguerait radicalement l’avant de l’après peut générer d’autres impasses. La théorie de Bodin est un tournant majeur de l’histoire de l’État, mais elle n’en marque ni la fin, ni la naissance. Elle fut l’aboutissement de nombreux siècles d’efforts, mais fut aussi un point de départ, le piédestal sur lequel les gouvernements s’appuyèrent, ou, pour reprendre une belle expression, « la théologie, la rhétorique et la casuistique de l’État moderne » 14. En outre, faire de la souveraineté le critérium de l’État est une position parfaitement cohérente à l’égard de la France, mais qui est peut-être justement trop francocentrique, trop dépendante d’une notion elle-même repensée, et trop située vis-à-vis tant du passé que du présent.

D’une part, l’État de la seconde partie du xxe siècle n’était pas celui de Charles X, tout comme celui de Charles X n’était pas celui d’Henri III. D’autre part, tout en fondant les relations internationales contemporaines, le concept d’État recoupe aujourd’hui des réalités d’une variété sidérante. Même si nous refusons de croire que certaines sociétés soient à jamais imperméables à ce type d’organisation politique, et plus encore de rouvrir la querelle qui opposa Clastres à Lapierre, la décolonisation et l’explosion du nombre d’entités étatiques ont mis en évidence les difficultés d’adaptation du modèle occidental. L’ONU regroupait officiellement 192 États égaux et souverains au 1er janvier 2008, mais la réalité est on ne peut plus complexe. À l’échelle des relations internationales, la hiérarchisation n’est que trop bien avérée. Aussi l’État apparaît-il comme une dénomination générique reflétant un degré minimal d’institutionnalisation et, surtout, la reconnaissance de la communauté internationale. De la théocratie iranienne au totalitarisme nord-coréen, en passant par les micro-États de toutes sortes – paradis fiscaux, sociétés coutumières, etc. –, le monde ne se résume pas aux démocraties occidentales.

Si la « spore » de ces dernières fut la naissance d’une administration bureaucratique « permanente, rigide, intensive et prévisible », beaucoup en sont loin. Un rapport de la Banque mondiale – certes critiqué – en atteste formellement. Au sein même du monde occidental, où naquit l’État moderne, les généralisations sont parfois refusées. Malgré la grande précocité de la centralisation britannique, n’écrit-on pas que le Royaume-Uni « ne concevait pas l’État » ?
Partant, les conclusions péremptoires constituent un danger considérable. Si le premier impératif du chercheur est certainement celui de la rigueur conceptuelle, cela ne l’engage pas pour autant envers l’absolu. Évoquant l’« objet politique », Jean Leca écrivait que celui-ci n’était pas « théoriquement constitué », mais posait surtout la question de l’utilité de cette « constitution », au regard de la situation des autres disciplines scientifiques. De même, proposer une définition définitive de l’objet étatique est une ambition que nous ne saurions critiquer mais qui, à supposer que nous en soyons capables, nous éloignerait peut-être plus qu’elle ne nous rapprocherait de nos véritables objectifs scientifiques. Par conséquent, nous ne penserons pas l’État au travers d’un seul élément, ni même à travers la réunion de quelques caractères capitaux. Dans notre optique, l’essentiel réside plus sûrement dans son évolution structurelle et fonctionnelle, et dans les conflits opposant hommes et groupes pour sa direction.

Dès lors, il convient d’identifier un mouvement de très longue durée dont l’aboutissement fut l’avènement de l’État comme forme d’organisation politique centralisée, différenciée, seule titulaire de la contrainte physique légitime, et réglant avec plus ou moins de minutie quasiment toutes les activités sociales caractérisables. Prenant pour exemple le cas français, et les progrès du contrôle territorial et de la monopolisation des pouvoirs normatif, coercitif, militaire, etc., jusqu’à la Révolution de 1789, la synthèse de Norbert Elias demeure une référence incontournable. Néanmoins, sa valeur est renforcée par l’effort de conceptualisation générale de Stein Rokkan, lequel aborda la construction de tous les États ouest-européens prioritairement à travers la structuration de leur territoire, et plus précisément la formation d’un Centre et la résistance des périphéries, en donnant à celle-ci une richesse pluridimensionnelle et une profondeur historique frappantes. En postulant la nécessité de considérer la chute de l’Empire romain occidental pour origine, et en définissant plusieurs séries de variables institutionnelles, fonctionnelles et politiques, l’œuvre du politologue norvégien posait les bases d’un programme collectif de recherche d’une ambition difficilement égalable.

Au final, l’efficacité de la mécanique centralisatrice, fondée non seulement sur le pouvoir normatif et coercitif mais sur la puissance économique et culturelle, fut réelle. Elle n’a pas gommé toute revendication autonomiste de la périphérie et toute trace de culture minoritaire, mais elle réussit souvent à imposer l’image d’un État omniscient et omnipotent. Ainsi, la métaphore pyramidale de Kelsen n’était pas vraiment moins adéquate pour définir l’architecture du pouvoir politique que pour qualifier un ordre juridique. Étant trop complexe, contingent, et dépendant d’acteurs extérieurs, le premier a toujours paru trop difficile à mesurer pour qu’une hiérarchie fût aussi clairement spécifiable qu’une hiérarchie normative. Se composant de textes aux statuts rigidement différenciés, que les juridictions sont en charge de faire respecter, la pyramide des normes juridiques pouvait plus aisément nourrir des prétentions à une parfaite rationalité. Ceci dit, il était dans les deux cas un élément unifiant, pensé comme source de légitimité de tous les autres éléments composant l’ensemble, et jouissant d’une suprématie indubitable, à savoir l’État et la Constitution nationale. Très différente semble la réalité actuelle, où l’idée d’une hiérarchie indiscutée ne paraît guère plus pensable, à l’égard tant des normes juridiques que des pouvoirs politiques.

C’est bien la centralité de ces deux éléments, lesquels constituent un véritable binôme tant chacun semble inhérent à l’autre, qu’un processus nouveau a remis en cause. Vidée « de toute portée » par les mécaniques partisanes, la séparation classique des pouvoirs n’avait pu empêcher l’avènement des totalitarismes, alors que la Seconde Guerre mondiale et ses terribles symboles, la Shoah et l’arme atomique, posaient avec une acuité jamais atteinte la question de la limitation du pouvoir. Ainsi, le projet consistant à inverser le paradigme monopoliste ne fut certainement jamais aussi crédible qu’au sortir de ce conflit, même si, plus qu’un nouveau mode de gestion publique, il consistait à créer une véritable contre-culture. Tout comme leurs lointains ancêtres ne s’étaient pas tous engagés au même moment et avec la même force dans la construction d’un État centralisé, les gouvernants européens n’ont pas suivi un programme décentralisateur commun qu’ils auraient collectivement élaboré. Hors la subsistance de régimes autoritaires en Europe du Sud, qui fut une cause évidente de retard, les démocraties n’ont pas adopté une voie unique, et les trois États que nous étudions démontrent à eux seuls la variété des itinéraires. Pour preuve, le Royaume-Uni et les États fédéraux suivirent longtemps une logique centralisatrice après 1945.

Il n’en demeure pas moins que d’un côté, à travers la construction européenne, les États ont créé et se sont investis dans un nouvel espace politique auquel ils délèguent l’exercice de compétences toujours plus nombreuses et essentielles, telle la monnaie. D’un autre côté, l’existence d’une tendance globale à la décentralisation et à la différenciation territoriale n’est guère contestable. Cela ne contredit pas la présence de crispations politiques, d’atavismes des administrations centrales, voire de tentations recentralisatrices, mais la continuité et la portée du mouvement sont réelles.

En premier lieu, le critère hégélien du pouvoir législatif, défini comme la « puissance de définir et d’établir l’universel », n’est plus absolu aujourd’hui. Au sein même d’États qui ne sont pourtant pas fédéraux, se multiplient les cas de territoires où l’assemblée locale peut édicter des normes de mise en cause, générales et impersonnelles, qui ont valeur de loi quelle que soit leur appellation officielle. En second lieu, le critère wébérien du monopole de la contrainte physique légitime est aussi fort contrarié puisque, quand bien même s’agit-il d’une délégation, des polices régionales existent dans des États qui ne sont point des fédérations. Pour autant, il serait insensé de postuler que l’Espagne n’est plus un État du fait de l’existence des polices autonomes basque et catalane.

Les régions insulaires de la Méditerranée occidentale analysées par leurs comportements politiques

À l’heure où les regards commencent à se porter sur la Méditerranée, son bassin occidental bordé notamment par les côtes de trois grands pays européens (Italie, France et Espagne), fait figure de cœur battant. Baignant dans les eaux calmes de celui-ci se trouvent des îles que le destin a placées dans des situations politiques comparables bien que distinctes. Des Baléares à la Sicile en passant par la Corse et la Sardaigne, divers types de sociétés aux institutions, aux économies, aux cultures et aux langues différentes, dessinent un large éventail de cas de figure. Dans le cadre d’une Europe dont l’une des tendances est le renouvellement des relations entre régions et États, les rapports au politique ont évolué au point de fonder une véritable recomposition territoriale du pouvoir. Aujourd’hui, les États composent avec des réalités supranationales mais aussi avec les revendications locales pour définir de nouvelles règles du jeu politique.

Empruntant à la science politique, au droit, à la sociologie, l’histoire et l’anthropologie politique, le présent ouvrage propose une approche en profondeur novatrice. Il s’annonce, pour la rigueur, la méthode et la somme de connaissances utilisées, comme une contribution importante à la compréhension des systèmes politiques régionaux.